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创新型国家支持科技创新的财政政策(三)

发布日期:2016年03月01日来源: 共次浏览

    三、创新型国家政府科技经费的管理与监督

  为了发展科学事业,借以完成政府使命,各国政府都将科技经费列入政府预算,保证经费依法获得和适当使用。这项预算一般都是政府提出,国会或议会批准,由财政部门拨付,政府再按计划分配,专款专用,受资助机构和计划必须接受监督和评估。不过,各国的预算程序和做法以及分配方式各有不同,科技经费的监督与管理也存在着一定的差异。

  1.美国。美国是一个法制健全和实行市场经济的国家。联邦政府从来没有制定综合科技发展计划,但不断出台研究开发专项计划,联邦政府提供科学经费由法律规定。根据美国宪法制定的联邦行政机构法决定了联邦政府各机构的职能,各机构根据其职能制定年度计划和预算法案,并报白宫预算管理局汇总成联邦下一年度预算案,由总统于3月初送国会审议。国会对联邦年度预算案进行听证辩论,国会通过后经总统签署,即成为总统年度拨款授权法,于9月份公布。其中包括了科学预算。各机构的预算数额和用途已在拨款授权法中规定。白宫预算管理局为这些经费的管理制定了一些条例。各机构所得的费用由财政部划拨,其中内用经费直接拨给使用者,外用经费则拨给这些项目的管理者。内用经费是支持自己所属的研究机构和人员的支出,包括研究资金、合同项目资金、职业发展资金、教育资金、基础设施资金、仪器设备资金、管理资金、主任基金等。外用经费用于资助外部研发机构和人员,用途具体明确。

  美国联邦政府的40个部局都有研发任务,但任务最重大因而研发经费最多的是国防部、能源部、卫生与人类服务部、国家航空航天局、商务部、国家科学基金会、农业部和环保局等,它们的经费占联邦科学预算的95%以上。美国联邦实验室经费约占联邦研发预算的30%。这些联邦实验室又称公共实验室,均是联邦政府根据任务需要经国会授权成立的,而且每年都必须经国会授权并拨予经费。也就是说,各联邦实验室的经费数量和用途已在联邦拨款授权法中明确规定,由财政部直接拨给,绝无主管机构截留的现象。

  美国对科技经费的监督也有许多法律和部门规定,包括国会制定的《总监察长法》、《联邦会计和审计法》和《预算和会计法》等多项法律,以及预算管理局发布的A133号通告等一系列规定,确定了监督的范围和内容。另外,美国会计师协会的公认审计标准和公认政府审计标准也用于科研经费的监督管理。美国对科研经费的监督范围很广泛,凡是政府的财政投入都要受到监督,而且实行从经费申请、分配和使用到绩效评估等全过程监督。经费监督的内容包括经费分配、使用,以及科研人员科学行为不端和学术腐败行为。科研经费监督的实施是整个监督工作的核心部分,主要包括制定监督计划、监督实施、公布和使用监督结果等。

  2.日本。日本政府年度科技预算的法律程序如下:每年41日新财年开始后,政府各省厅就要着手编制下一财年的预算方案。科技预算与其他行政预算一起编制。每年1月份,财务省对各省厅的各项经费给出本年度增长的上限。对于综合大型研发项目,则单独定出指标。随后,各省厅即开始编制和调整各自的预算。综合大型研发项目预算由各省厅主管局负责编制。各省厅所属研究机构的经常研究预算由各机构负责编制。8月底以前,各省厅将各自的预算草案汇总,9月份递交财务省。在此期间,科技厅听取并收集各省厅的有关科技预算的情况,提出调整建议。将调整建议综合后提交财务省。财务省对各省厅的预算草案进行审查。经过审查、调整、与各省厅交涉,于第二年年初即财年的最后一个季节,将预算草案送交国会审议。因为预算草案是经过反复协商和调整的,所以国会审议时不会有很大改动。财务省的预算案往往得到通过。

  经济产业省、文部科技省、邮政省、环境厅、农林水产省等占了政府科技预算的绝大部分。在技术立国时期,经济产业省的研发任务最大,研发预算最多,从事的主要是提高产业技术水平的研发。科技厅既负责政府科技方针、政策和重大计划的实施,也直接承担研发任务。其下属的国立研究机构从事的主要是航空航天、原子能、材料、防灾科技等的研发,这些研发代表日本基础研究和前沿技术的整体水平,所以其责任既重大又关键。文部省负责资助国立大学里的基础研究。

  日本政府在经费管理方面,非常重视预算管理和监督。日本政府于19978月出台了《国家研究开发评价实施办法大纲指南》,该指南中明确规定了研究开发的范围,确定了评价目的、评价对象、评价者、评价时期、评价方法以及评价结果的处理和实施办法。各个省厅根据该评价指南,依据本省厅的具体情况,纷纷制定了本省厅的评价指南:如《文部科学省的研究开发评价指南》、《经济产业省技术评价指南》等。这些法律条文的制定促进了科技评价的发展和完善。政府预算实施过程中有一套完整的项目管理评价体制和预算监督机制。项目一旦确定,它的每一笔开支必须按计划执行,如需调整,需经政府主管部门的同意。项目进展情况要定期检查,发现问题要及时提出调整意见,供下年度制定预算时参考。经费的管理由项目执行单位负责按计划执行。执行过程中除由本单位和上级主管部门严格管理、评价外,国家还设有专门的国家审计员制度,以便科技经费的监管。

  为了加强对科学研究补助金的管理,根据《关于合理执行补助金等相关预算的法律》(1955年第179号法律)、《日本学术振兴法》(1967年第123号法律)、《日本学术振兴会会计章程》(1968年第11号章程),制定了一系列具体规则。例如:设备经费和研究人员出差费不能超过每年研究经费的90%;对于未将研究经费用于科学研究的课题负责人将进行严肃处理,并责令在规定期限内返还部分或全部的研究经费;每逢奇数年要对研究经费进行会计精算,并提交实绩报告;规定不能从研究经费中支出的项目等。

  3.英国。英国政府在科技管理工作中,非常重视科研经费的管理,其科技经费管理体制大体可分为三个层次:由政府各部门组成的国家科技经费初始管理层;由8个研究理事会和高教基金理事会组成的中间管理层;由各类科研机构组成的执行者管理层。

  对政府科技预算的监督和检查主要由科技办公室完成。OST负责不断对各学科、各研究理事会及其他接受科技预算的单位或计划进行评估,以证明科技预算的投入是否发挥了最大效用。

  英国各研究理事会所属研究所和大学被称为英国的科学与工程基础,其研究经费主要依靠政府的科技投入,其中政府贸工部和教育与技能部是两个最重要的经费来源。贸工部通过科技办公室将经费下拨到研究理事会,由各研究理事会以研究计划或项目的形式来支持研究工作;教育与技能部通过高等教育基金理事会来进行科技经费的管理,主要是对大学的研究基础设施进行投资,以创建优良的研究环境为主,其资助经费投入按大学研究水平排名分配,不需要明确的研究任务和计划。英国科技界把这种研究支持体系称为双重支持体系

  近年来,为了提高科技投入的使用效率,英国政府对科技经费的分配方式进行了改革。政府规定,主要基础研究和战略性研究经费的各研究委员会在分配经费时,允许其他专业研究委员会和政府各部门的科研机构前来申请,参与公开竞争;国防研究费的分配也改变过去全部拨给国防研究机构的做法,允许民用部门科研机构参与竞争,打破部门的界限。英国大学的研究经费主要来自高等教育经费委员会,过去该委员会预算的40%是按各校学生人数来进行分配。现在是按照高等教育委员会制定的一系列评价指标,将大学内的院系和机构按研究水平排名,以此作为95%经费分配的主要依据。在评审基础研究项目时,主要采用投入产出评价法,把该项目科技人员在国内外科技期刊上发表的科学论文数量及质量作为评审的主要依据,并制定一套专门的评价指标;在评审应用科研项目时,大多参照该项目的预定目标以及其产生的实际效果作为衡量的主要标准;在评价重大科技计划项目,特别是跨部门的科技项目时,英国政府大多聘请独立的专业评估单位进行评估。

  4.韩国。韩国现行科技预算管理模式的基本特征是以总统为主导的集中型科技预算管理模式。韩国科技预算管理的集中协调是在总统及其负责的国家科技理事会(National Science and Technology Council,简称NSTC,又被译为国家科学技术委员会)下达成。由于国家科技理事会的秘书处设在国家科技部,韩国的科技主管部门——科技部实际担当一些具体协调工作。因此,虽然韩国科技部没有预算权,但由于目前NSTC拥有对研发项目和预算进行协调的最终权力,作为其秘书处的科技部事实上不能完全排除在外。

  从1999年开始,通过韩国政府大量的努力,伴随其科技政策制定机制的调整,韩国的科技预算管理模式发生了一些变化,加强了顶层设计和宏观调控力度。

  1999年,NSTC成立,韩国总统担任理事会主席。NSTC由与科技有关的各部部长和科技团体的代表组成,它负责确定分配科技预算的优先权,并协调科技政策与研发项目之间的关系。国家科技理事会的秘书处设在国家科技部。

  政府研究开发预算的编制及决策,以前是由计划与预算部(MPB)单独主管,从1999年起,国家科学技术理事会发挥重要作用。韩国政府对于科技经费预算的编制和决策需要依循8个步骤,在整个科技预算申请和科技预算编制过程中,国家科学技术理事会都担当重要角色。在预算申请阶段,该理事会将两次向计划与预算部通报自己的意见;在预算编制过程中,它将向计划与预算部三次通报对上年度国家研究开发计划执行情况的调查、分析、评价意见。

  20044月,韩国计划与预算部宣布,国家科学技术理事会将在该部确定对研发项目的预算之前对所有这些项目的预算提议进行审查。目前,NSTC拥有对研发项目和预算进行协调的最终权利。

韩国政府对研究开发经费实行多重管理监督,管理监督的主体由国家科学技术委员会、国务调整室、企划预算署以及研究会和其他民间机构组成。研究开发经费的管理主要通过对国家研究开发计划的调查、分析、评价和对研究机构的管理、监督实施。

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