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创新型国家支持科技创新的财政政策(二)

发布日期:2016年03月01日来源: 共次浏览

二、创新性国家科技创新的资助方式

尽管科技体制存在差别,但目前国外政府的R&D资助体制均以非竞争性资助方式为主。美国的竞争性资助方式资金占政府R&D资金的比重相对较高,为35%,日本的竞争性资助方式资金仅为10%左右。从目前情况来看,各国政府都在加大对竞争性资助方式的使用力度,竞争性资助方式资金在政府R&D预算中所占的比重呈增加的趋势。

  1.美国。美国政府的巨额科技资金大部分通过非竞争性方式拨付给了政府研究机构、大学、大公司(大多数与国防相关)等,也有一部分(2003年为35%)是通过计划或基金的方式(竞争性方式)拨付给了竞争获胜机构。

  以非竞争性方式拨付的资金中有相当大一部分拨给了联邦实验室(包括联邦资助的研发中心),国会明确规定了这些经费的用途和使用方法。经费预算中一般包含运行费和科研费,在运行费中设实验室主任基金,用于实验室根据部门发展需要设立的科研项目。

  国防研发由于涉及到高度保密的技术,事关国家安全,所以往往不采取公开招标的竞争性方式,一般是委托给联邦实验室中擅长武器研究的实验室(如洛斯.阿拉莫斯实验室、劳伦斯.利弗莫尔实验室等)以及研究实力雄厚的大公司(如波音公司、朗讯公司等)。值得注意的是,美国国防预算中也有一些项目开始采取公开竞争的方式进行招标,例如,2006年上半年,美国新一代核弹头的研制就采用了公开招标的方式。

  此外,美国政府的R&D预算中还有一部分R&D资金被国会指定了用途,无须经过竞争性程序而是直接拨付给某个特定机构或项目,这部分R&D资金被称为专项R&D资金(R&D earmarks。近些年来,这部分R&D资金的数额大大增加,据美国科学促进会(AAAS)估计,2006年,该资金的总额达到24亿美元。需要说明的是,这部分资金被美国科研界批评为使用效率最为低下的资金,这类项目往往受政治因素、党派及地方利益的左右,而不是根据项目本身的科研价值作出决定。为此,2006年出台的《美国竞争力计划》提出,各部门要采取措施抵制利用这种方式来分配政府的资金。

  竞争性资助方式资金在美国政府的R&D预算中占到了相当大的比重,这种资助一般通过科技计划或基金等方式由各个联邦部门来负责给予。其中,最重要的几个部门是国立卫生研究院(NIH)、国家航空航天局(NASA)、国家科学基金会(NSF)、国防部(DOD)以及能源部(DOE)。在这五个部门所分配的竞争性资助方式资金中,国立卫生研究院所占的比重最大,为50%,国家航空航天局为11%,国家科学基金会为10%,国防部为10%,能源部为4%。国立卫生研究院和国家科学基金会的竞争性资助采用自下而上方式,即研究项目由申请者自行设计;国家航空航天局和国防部的竞争性资助采用的是自上而下的方式,申请者必须按照这两个机构确定的项目来进行申请。一般而言,自下而上方式确定的项目资助金额(指每个项目的资助金额)相对较小,但参与的机构较多;自上而下方式的项目资助金额较大,但参与的机构相对较少。

  美国竞争性资助的具体程序为:政府公布具体研究项目,包括各项要求和经费数额,然后从收到的投标方案中进行比较和选择,以促进各科研实体之间进行竞争,最后在广泛竞争的基础上选择。政府部门确定了项目承担者(研究机构、大学或企业的科研单位或人员)之后,往往要与他们签订合同。政府部门与政府研究机构和大学的科研单位签订合同一般采取成本制,即承包单位用于完成某项合同的经费都将得到补偿;政府与企业的科研单位则采用成本加固定酬金、经费分摊、成本加鼓励酬金、成本加奖金和固定价格等多种合同方式。

  2.日本。作为一个中央集权的国家,日本政府的R&D资金绝大部分是以非竞争性资助方式下拨下去的,以竞争性资助方式下拨的资金极少(又称竞争性研究资金),仅占10%左右。

  日本政府以非竞争性方式下拨的资金主要用于搞活日本经济的研发、进一步巩固研究基础设施,以及用于独立行政法人或国立大学法人等的运营经费等。向独立行政法人或国立大学法人拨付的运营经费主要用于支付研究人员以及辅助人员的工资、最低限度研究经费、研究基础运营费(保养、维护设施费用、设备费)等。

  竞争性研究资金主要用于资助以研究人员自由创造为基础的研究。从20世纪80年代开始,日本政府开始逐步提高竞争性研究资金的比重,进入90年代其增长幅度进一步加大。日本第一期科技基本计划的一个目标就是大幅提高政府竞争性研究资金的数额,日本第二期科技基本计划提出要在5年内实现政府竞争性研究资金总量翻一番的目标。从1990年到2004年,政府竞争性研究资金的数额从700亿日元增至3600亿日元,在15年的时间里增加了4倍以上,2005年预算中竞争性研究资金的总额更是达到了4670亿日元以上。

  由于日本的竞争性资金在申请项目的审核上偏重于研究人员的经历及业绩,结果导致50%以上的竞争性研究资金集中在50—55岁年龄段的研究人员。但根据统计分析,诺贝尔奖获得者的主要研究业绩比较集中在35—40岁这一黄金年龄段。因此,目前偏重经历及业绩的评审体制,容易导致极富创新能力的年轻研究人员失去很多竞争的机会。

  此外,日本现有80%以上的竞争性研究资金课题中,每个研究人员所拥有的资金不足500万日元,规模较小。在整个竞争性研究资金中,80%以上的资金流向大学,而民间企业的研究人员可申请的竞争性研究资金被限定在资金总额的5%以内,不能充分体现出竞争性研究资金制度本身的公正性及有效性。

  为此,日本的最高科技政策决策机构——综合科学技术会议,专门设立了由产、学、官各界有关人员组成的竞争性研究资金制度改革小组,决定对日本的竞争性研究资金制度进行改革。改革的着眼点是:建立有效的研究费配置机构,并设专职的研究课题决策者和研究课题管理者;确立对研究费的规模、招标方式、评审专家选定和评审方法、信息公布、资金拨付、项目跟踪、现场调研、中期评价、最终评价以及对优秀研究成果的进一步资助等实施系统化管理的体制;进一步加大研究人员之间以及研究机构之间的竞争意识,扩大面向年轻研究人员的竞争性研究资金的研究项目;对占据竞争性研究资金约80%的大学推行有效合理的人事工资制度改革;实现竞争性研究资金的高效性及多样性运作等。

  3.德国。德国政府主要通过对国家研究机构的中长期基本资助(非竞争性资助方式)和项目资助(竞争性资助)来分配政府的研发资金。对研发机构的基本或核心资助不指定用于具体研究项目。它是一般的资助,直接给予每一个相关研究机构。德国的国家研究机构主要包括德国研究协会、马普学会、弗朗霍夫学会、亥姆霍兹联合会、莱布尼兹科学协会等。为监督受资助研究机构对经费的使用情况,受资助研究机构必须公布上一财年的研究活动和收支。

  当前,德国政府正在加大对竞争性资助方式的使用,以亥姆霍兹联合会为例,亥姆霍兹联合会是德国最大的科研团体,联合会每年获得的科研经费总额超过22亿欧元,约占政府对大学外研究机构资助经费的30%。这些预算以前由联邦政府和所在的州提供,并且主要是基于人员和设备费用而不是他们研究的内容和目标。20019月,亥姆霍兹联合会决定采用新的资助方法,即以竞争性项目为主的资助机制。此后,亥姆霍兹联合会不断深化改革的进程,由原来的机构式资助方式转向了中期项目资助方式。

  20021212,评议会对亥姆霍兹联合会的改革进行了评议,评议结果显示,亥姆霍兹联合会的改革很成功。因此,各研究中心确信亥姆霍兹联合会所进行的改革是正确的:它不仅使紧缺的研发经费得到优化,而且能够集中资源、增加研究强度和研究力量。从2003年开始,亥姆霍兹联合会以项目资助方式取代非竞争性资助方式。

  4.韩国。1996年,韩国开始推行研究机构的改革,政府对政府研究机构的资助方式从一次性拨款制度lumpsum system)转向基于项目的管理制度projectbased system)的新制度,以提高政府研究机构的效率和研究成果的生产率。政府研究机构改革后,政府对政府科研机构的资助分为两部分:一部分为资助金(经常费+基本研究费),另一部分为政策研究费(研发费)。前者由国务总理室拨付,后者经过竞争从政府有关部门中获得。另外,韩国政府对不同系列的研究机构实行不同的资助金拨款比例标准(基本研究费与政策研究费的比例):社会科学系列的经济社会类研究机构为5050,人文社会类为7030,科学技术系列的基础科学类为8020,公共技术类为8020,产业技术类为7030。其基本研究费的拨款原则是:对从事公共领域研究开发的给予倾斜,对有可能与民间研究机构形成竞争的领域的研究予以削减。

5.澳大利亚。澳大利亚实行以制度性拨款为主,制度性拨款与项目基金相结合的资助体制。2003—2004年间,联邦政府对科学与创新的资助只有24%是通过竞争性资助方式进行分配的。澳大利亚对政府研究机构的资助主要是任务驱动的,而对大学的资助也是通过制度性拨款方式实现的。为将资助更直接地集中于整个政府的研究重点上,澳大利亚政府正在逐渐减少制度性拨款分配方式,而逐渐增加通过竞争性资助方式进行的分配。尽管如此,澳大利亚对大学和政府研究机构的资助仍以制度性拨款为主。

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