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创新型国家支持科技创新的财政政策(一)

发布日期:2016年03月01日来源: 共次浏览

      把科技创新作为基本战略,大幅度提高科技创新能力,形成日益强大的竞争优势,国际学术界把这一类国家称之为创新型国家。目前世界上公认的创新型国家有20个左右,包括美国、日本、芬兰、韩国等。这些国家的共同特征是:创新综合指数明显高于其他国家,科技进步贡献率在70%以上,研发投入占GDP的比例一般在2%以上,对外技术依存度指标一般在30%以下。此外,这些国家所获得的三方专利数(美国、欧洲和日本授权的专利)占全世界(专利)数量的绝大多数。

  在建设创新型国家的过程中,国家的财政政策有着直接而关键的作用。财政政策是由政府通过直接控制和调节,从收入和支出两个方面来影响国家资源的分配,其主要工具是增加政府财政支出和税收优惠。对于支持科技创新的财政政策来说,多数创新型国家采用的是减税和增加支出两种手段相结合的做法。具体而言,一方面通过各种措施加大政府对科技的投入及研发活动的支持,如通过提高研发经费水平促进国家整体科技实力,利用政府采购鼓励产业创新,利用政府资助促进创新投融资环境建设等;另一方面,通过税收政策激励科技投入,即政府将应收的税款让渡给企业用于科技开发,这是政府投资科技的另一条渠道。本文即从以上角度对创新型国家支持科技创新的财政政策进行评述,并针对我国目前建设创新型国家所面临的具体问题,就支持创新的财政政策提出一些建议。

  一、支持创新的政府科技投入政策

  政府的科技投入是政府直接资助研发等创新活动的主要途径。不论是什么样的国家,政府经费无论是从比例上看还是从效果上看,都是一个极为重要的研发经费来源。政府的科技投入对于基础研究、国家科技基础设施建设、国家安全重大项目及地区发展项目等方面均发挥着重要的作用。在创新型国家中,虽然企业已成为技术创新的主体,产业界的研发投入也成为了国家总体科技投入的主体,政府的科技投入的比例相对减少,但是这并不意味着创新型国家的政府科技投入有所削弱。相反,在过去的20年间,多数创新型国家一直在采取各种措施来保障其政府的科技投入,政府科技投入规模保持着稳定的增长,而且其总体增速均高于其GDP的增速。另外,在政府科技投入强度(政府科技投入占GDP的比例)上,创新型国家1%左右的强度也远高于我国。当然,由于创新的投入主体已发生了变化,创新型国家在政府科技投入的结构上有所调整,在投入目标、投入流向和重点支持的领域上均形成了一些新的特点。

  (一)通过立法保障政府的科技投入。

  在许多创新型国家的科技法律体系中,通常都有对国家科技投入进行指导性或强制性的规定,尤其是对研发投入占GDP比重的研发强度均有着具体的要求。而且,创新型国家的科技投入经费预算一般也是在法律和计划的指导下编制完成的。

  1.美国。美国在克林顿执政期间制定了R&D经费达到GDP3%左右的指导性计划,鼓励产业界、学术界和各种社会力量共同参与科技发展。2002年,小布什总统签署了NSF(国家科学基金会)预算五年翻番的计划法令。

  2.法国。法国于1982年颁布了历史上第一部科技法《1982—1985年科技指导与规划法》,以法律的形式对科研经费在国民生产总值中的比例,科研经费的年增长率,基础研究、应用研究与工业开发三者之间的关系,作出了明确的规定:到1985年,科技投入应占国民生产总值的25%。之后,法国又进一步以新的立法规定,到1995年,这一比例要达到3%

  3.欧盟。欧盟在2002年的巴塞罗那《关于使研发经费占GNP3%的行动计划》中,明确要求各成员国到2010年将研发投入增至占GNP3%

  4.英国。英国于20047月发布《10年(2004—2014)科学与创新投入框架》,决心致力于长期的目标:将对科学和技术的投入置于其他投入之上,承诺对科技投入的增长高于预计的经济增长速度(预测英国经济未来10年的增长幅度为年平均25%)。同时宣布:今后10年,政府通过贸工部和教育技能部对科技的投入保持58%的年均实际增长率,确保政府R&D投入占GDP2004年的19%增加到2014年的25%

  (二)创新型国家政府科技投入的规模与强度。

  1.政府科技投入总量稳定增长。过去的二十年间,科技进步已成为经济增长的主要拉动方式,虽然对于创新型国家来说,由于政府研发投入所占比例在逐渐减少,并趋于稳定,但多数国家的政府科技投入仍呈现出稳定的增长趋势。

  (1)美国。在小布什政府执政的四年中,联邦研发预算增加了44%2004年达到了1267亿美元。2005年联邦研发预算总额为1322亿美元,比上年增长48%

  (2)日本。2004年政府科技预算为36255亿日元,与2003年相比增长08%。日本全国研发支出约占GDP3%

  (3)韩国。2003年政府研发投入为160亿美元,占当年GDP264%。韩国政府计划今后5年内研发投入规模要翻一番。2004年科技预算为1328742亿韩元,比2003增加49%

  (4)德国。2004年联邦政府科研经费总额达7537亿欧元,比2003年增加132亿欧元。在2005年的财政预算中,联邦政府科研经费总额为7585亿欧元,同比增长06%

  (5)奥地利。2004年联邦政府、州政府等公共财政的研发经费约194亿欧元,约占研发经费总额的367%,占GDP083%

  (6)瑞典。2004年政府和公共基金会共投入研发经费23868亿瑞典克朗。瑞典计划在2005—2008年四年间,政府共增加研究与开发投入23亿瑞典克朗(约合25亿欧元),按此计算,到2008年,政府的研发投入将比2004年增加10%

  (7)加拿大。2004年联邦政府国内研发支出为4368亿加元,较2003年增长10%,省级政府研发支出为1211亿元,较2003年增长197%

  2.政府研发预算增速超过GDP的增速。创新型国家政府研发投入最突出的特点是政府研发投入增长速度超过经济增长速度。美国1982年处于经济低迷时期,GDP增长仅为-03%,但政府研发预算还是在上一年的基础上增加了71个百分点。到2003年,美国政府研发预算的增幅更是达到了14%,远远高于当年GDP26%的增长率。

  在1997—2002年期间,欧洲各国政府研发预算平均增长幅度大于GDP,这主要是因为西班牙、爱尔兰、意大利、卢森堡、葡萄牙和冰岛的政府研发预算大幅增加所致。期间,欧洲有10个国家的政府研发预算年均增长率高于同期GDP的年均增长率,这些国家分别是比利时、西班牙、法国、爱尔兰、意大利、卢森堡、荷兰、葡萄牙、冰岛和挪威。在这些国家中,西班牙、爱尔兰、卢森堡和冰岛的政府研发预算以高于12%的年均增长率增加。

  日本政府对研发投入预算的增长幅度一直高于GDP的增长幅度,1997年日本经济增长率为3%,而同年政府研发预算增幅为155%,增速是经济增长的5倍。1999年和2002年日本GDP增长率为零,政府研发预算还是保持了73%98%的增长率。

  韩国1998年至2004年政府研发投入年均递增135%,一直高于其GDP的增幅,如2003GDP的增长率为28%,而政府研发投入增长率则达到了91%

  3.为政府研发投入强度设立目标。总体上说,由于企业成为研发与创新活动的主体,虽然多数创新型国家政府科技投入呈现出稳定的增长,但许多国家政府研发投入强度在过去的20年间却有下降的趋势,政府研发投入占政府财政支出的比率也有所下降。但是,为了保持政府对研究与创新的支持力度,一些创新型国家为政府研发投入强度设立了目标。

  据经合组织统计,产业界科技经费平均约占其成员国科技经费的60%,政府科技经费所占比例为20%—50%2003年美国联邦政府科技投入占政府总预算的52%,相当于2003财政年度GDP1%

  日本于2001新财政年度开始实施第二个科技基本计划,该计划提出要保证政府(含地方政府)科技投入占GDP1%

  欧盟在巴塞罗那制定的《里斯本战略》要求各成员国把研发投入占GDP的比例在2010年提高到3%左右,其中私人部门负责23,对政府科技投入的要求也在GDP1%左右。

  

  (三)创新型国家财政科技投入的结构。

  自20世纪90年代开始,世界各国科技投入呈现出一些新态势和新特点。创新型国家政府投入基础研究所占比例呈上升趋势,政府的研发投入也主要流入政府研究机构和大学。除了加大科技投入力度,更重视大力加强科技公共基础设施和国家战略目标、政府投入目标集成化、政府投入协调方式商业化和金融化;政府科技投入产出目标更加强调本国特色。

  (1)美国。美国政府研发投入主要投向政府研究机构,其次是产业界和大学,最后是非营利机构。近年来向产业界的研发投入有所减少,而向大学的研发投入有所增加,这与政府投入向基础研究倾斜有关。美国政府基础研究经费投入总额占政府研发投入的比例逐年增加,20世纪50年代为7%—9%60年代为9%—17%70年代为17%—20%80年代为20%—25%90年代升至25%—33%2004年更是达到了386%。从研究领域看,美国2005年研发预算重点支持的9大领域分别是纳米技术、网络和信息技术、制造技术、空间探索、氢燃料计划、物质科学和工程、国土安全、教育、气候变化和全球观察。美国政府十分强调对国防和医疗卫生领域的投入,2001—2005财年,美国国防研发预算大幅增加,国防研发预算从457亿美元增加到747亿美元,增长了634%,占当年研发总预算的比重由2001财年的53%提高到了2005财年的57%。在医疗卫生科学领域,2001—2005财年,美国政府对承担医疗卫生研究任务的主要机构——美国国立卫生研究院的资助增长了40%以上,达到2005财年的286亿美元,占该年度联邦研发预算总额的217%

  (2)英国。英国政府R&D经费支出中有333%用于基础研究,362%用于应用研究,305%用于试验开发。R&D活动中的基础研究主要集中在各研究理事会和大学,政府各民用部门的科技经费主要用于支持B&D的应用研究,而国防科技经费的使用主要集中在试验开发。

  (3)韩国。韩国政府2004R&D总预算中规定,投入到原创技术开发、下一代产业技术开发以及地方科技开发的预算,将分别由2004年的20%6%32%提高到2008年的25%15%40%。在韩国2004年的R&D预算中,用于生物技术、纳米技术等未来高技术领域、基础科学、宇宙开发的预算所占的比重分别是276%164%113%

  (4)日本。日本政府科技经费中,大学获得政府科技经费的49%,政府研究机构获得42%,民间机构约获得9%。日本政府的科技预算中大部分资金是用于资助按照政府的科技计划开展科学研究的民间企业和研究机构。日本政府对基础研究的投入比例也在增加,2001年为362%2004年增加到404%。日本正在不断强化科技基础,其中促进创造性研究的竞争性研究资金的比例增长最为显著。日本政府科技投入的19%投入了与能源相关的活动,这是因为历史上它非常依赖于国外的能源。日本政府2004年科技预算中四大重点领域分别是生命科学、信息通信、环境、纳米技术与材料。

  (5)法国。公共研究投资在法国财政科技投入经费中占大部分,在2004年的预算中,公共研究投资所占比重为63%,主要用于政府科研机构人员的工资及部分科研经费的保障;大型技术研究项目投资所占比重为18%,旨在集中基础研究、应用研究优势和大型企业的开发优势;协调公共研究和私营企业关系费用所占比重为8%,旨在推动公共研究与私营企业研究的合作;走向未来行动和参与大型国际合作项目经费所占比重为11%,旨在为政府确定优先发展科学领域提供激励,支持青年学者、博士研究生和博士后人员进入研究领域,支持参与大型国际合作。

  (四)创新型国家政府科技经费的资助机制。

  目前国外政府主要通过两种方式来对R&D资金进行分配,一种是把资金直接拨付给政府科研机构的制度性拨款方式,即非竞争性资助方式;另一种是把资金拨付给竞争优胜者的竞争性资助方式,如把资金拨付给成功的科技计划项目申请者。一般而言,竞争性资助方式(如科技计划方式)的目的性很强,效率高于制度性拨款方式的效率。由于制度不同,不同国家政府的R&D资助体制主要采用的方式也不相同,有的以制度性拨款方式为主,有的以竞争性资助方式为主。

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